Praćenje provedbe (monitoring) i vrednovanje (evaluacija)

Sustav praćenja i vrednovanja 

Od praćenja provedbe (monitoring), vrednovanje se razlikuje u vremenskom intervalu u kojem se provodi te je svojstveno sveobuhvatnija i detaljnija aktivnost, usmjerena na širi raspon pitanja o upravljanju i njegovom učinku.
 
Praćenje i vrednovanje su dvije zasebne, ali međusobno povezane faze provedbe aktivnosti, projekta, programa i/ili javnih politika koje koriste različite alate kako bi se osiguralo pravovremeno prikupljanje adekvatnih podataka, izvještavanje o napretku, procjena učinka napretka te učenje na temelju prethodnog iskustva.
 





Što je vrednovanje (evaluacija)?
 
Vrednovanje ili evaluacija je sustavna i objektivna procjena projekata, programa i politika koje su u tijeku ili su završene, njihova dizajna, provedbe i rezultata. Alat je to koji služi donositeljima odluka, a u slučaju EU fondova, i Europskoj komisiji za učenje o funkcioniranju i stvarnom učinku financijskih intervencija, u odnosu na inicijalna očekivanja i procjene. Njime se ocjenjuje djelotvornost, učinkovitost, učinak, održivost, relevantnost i druge značajke određene javne politike ili intervencije.
 
Za razliku od praćenja provedbe intervencija, projekata, programa i javnih politika kojim se prikupljaju podaci o promjenama koje se događaju, vrednovanje razmatra zašto se nešto dogodilo, i ako je moguće, kolika je promjena u odnosu na inicijalno planiranje te koji je njezin učinak i odnos s drugim politikama i (segmentima) tržišta. Tako vrednovanja zapravo istražuju dokaze uzročnosti, tj. promatraju je li intervencija dovela do očekivanih promjena te je li bilo neplaniranih i neočekivanih promjena. Drugim riječima, vrednovanja analiziraju i objašnjavaju ne samo koje su se promjene dogodile, nego i kritički procjenjuju zašto su se te promjene dogodile i kakav je njihov utjecaj.

S obzirom na trenutak provedbe vrednovanja, razlikuju se sljedeće evaluacije:
  • prethodna (ex-ante) evaluacija prije provedbe programa/projekata,
  • evaluacija u tijeku (on-going) ili periodična evaluacija (interim evaluation) ili srednjoročna evaluacija (mid-term) tijekom provedbe programa/projekta i
  • naknadna (ex-post) evaluacija nakon provedbe programa/projekata.


 

Praćenje, vrednovanje i revizija
Vrednovanje, praćenje i revizija su komplementarne, ali različite metode procjene koje služe različitim svrhama.
 
Praćenje istražuje što se dogodilo vezano za dostizanje očekivanih rezultata ili napretka.
 
Vrednovanje analizira zašto se nešto dogodilo i koji je utjecaj te promjene. Ono je usmjerena rezultatima, učincima i razlozima zbog kojih su se promjene dogodile, odnosno istražuje uzroke i učinke promjene evidentirane praćenjem.
 
Revizije istražuju kako funkcioniraju poslovni procesi unutar sustava koji je doveo do promjene. Odnosno analiziraju cjelovitost procesa, procedura i usklađenosti intervencija, projekata, programa, politika i strategija. 

Vrednovanja u kontekstu fondova Europske unije
 
Europska komisija u financijskim razdobljima 2014.-2020. i 2021.-2027. naglasak stavlja na donošenje javnih politika zasnovano na dokazima, a upravo vrednovanja su mehanizam na kojem se odluke o promjenama pojedinih elemenata javne politike može temeljiti. Stoga Europska komisija za svako programsko razdoblje donosi uredbe koje, između ostalog, utvrđuju regulatorne obveze za vrednovanje (evaluaciju) europskih fondova, odnosno njihovu provedbu. U okviru europskih fondova, vrednovanja imaju važnu ulogu u izgradnji i održavanju kulture odgovornosti i učenja jer čine sastavni dio životnog ciklusa svakog (operativnog) programa.
 
Europska komisija izdaje upute i vodiče za vrednovanja, uključujući i vrste vrednovanja prema periodičnosti, metodologiji i tehnikama vrednovanja, standardima vrednovanja i slično. Također, Europska komisija podržava izgradnju i jačanje administrativnih kapaciteta za praćenje i vrednovanje ,kao i razmjenu iskustava između država članica u datim područjima.
 
Sustav vrednovanja na razini Europske unije koordinira Europska komisija putem održavanja redovitih sastanaka država članica i drugih tijela kroz evaluacijske mreže Općih uprava za regionalnu i urbanu politiku (DG REGIO) i zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (DG EMPL): DG REGIO Evaluation Network, DG EMPL ESF Evaluation Partnership, zatim Europsku podršku za evaluaciju ruralnog razvoja: European Evaluation Helpdesk for Rural Development te zasebnu jedinicu zaduženu za praćenje i vrednovanje ribarstva i akvakulture: FAME – Fisheries and Aquaculture Monitoring and Evaluation koja potpomaže rad Opće uprave za pomorstvo i ribarstvo (DG MARE).
 
Osim vrednovanja koja provode države članice, a temeljem članka 45. Opće Uredbe (EU) br. 2021/1060, Europska komisija može na vlastitu inicijativu provesti vrednovanja (evaluacije) programa. Vrednovanja koja provodi Europska komisija procjenjuju djelotvornost, učinkovitost, relevantnost, dosljednost i dodanu vrijednost Unije za svaki fond sredinom programskog razdoblja i retrospektivno, na kraju programskog razdoblja.
 
Vrednovanjima Europska unija utvrđuje usklađenost i opravdanost odabranih intervencija (operativnog) programa i/ili javne politike te djelotvornost raspodjele resursa u svrhu unaprjeđenja rezultata programa i učinkovitosti procedura upravljanja programom. Njima se ističu naučene lekcije kako bi se prethodna iskustva koristila pri planiranju i programiranju javnih politika i budućih programa, te razvoja i jačanja kapaciteta sudionika programa.
 
Kako bi se osigurala odgovornost spram uloženih sredstava i provedenih intervencija, te razvoj suradničkog upravljanja i promicanja učenja na prethodnom iskustvu kao početne točke svake nove inicijative ili prijedloga, vrednovanja europskih fondova usmjerena su informiranju različitih dionika (donositelja odluka, dionika u sustavu upravljanja i kontrole europskih fondova, stručnjaka, opće javnosti).
 
Vrednovanja europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj
 
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, u funkciji Koordinacijskog tijela[1], a sukladno članku 6. stavku 2. točka 10. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014.-2020.“[2] te članku 5. stavku 2. točka 5. Zakona o institucionalnom okviru za korištenje fondova Europske unije u Republici Hrvatskoj izrađuje i nadzire provedbu Strategije vrednovanja provedbe europskih strukturnih i investicijskih fondova financijske perspektive 2014.-2020. u Republici Hrvatskoj (kao i strategije vrednovanja za razdoblje 2021.-2027.), koja sadrži opće ciljeve i metodologiju vrednovanja za sve (operativne) programe financijskoga razdoblja.

Opći cilj Strategije vrednovanja provedbe europskih strukturnih i investicijskih fondova financijske perspektive 2014.-2020. u Republici Hrvatskoj je unaprijediti djelotvornost, učinkovitost i održivost provedbe europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj, što će se poticati kroz mjere u okviru tri posebna cilja:
  • Cilj 1. Osiguranje sustavne i dosljedne primjene vrednovanja kroz cjelokupnu provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova
  • Cilj 2. Uključenost rezultata vrednovanja u procese odlučivanja za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova i jačanje evaluacijske kulture
  • Cilj 3. Izgradnja kapaciteta za planiranje, ugovaranje i vođenje vrednovanja te korištenje rezultata vrednovanja.

U ulozi Koordinacijskog tijela, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije  ujedno je zaduženo za uspostava, određivanje djelokruga i osiguravanje organizacijskih uvjeta za rad Međuresorne evaluacijske radne skupine koja predstavlja središnje referentno mjesto za sve aktivnosti u vezi s vrednovanjem provedbe europskih fondova u Republici Hrvatskoj. Glavne uloge Međuresorne evaluacijske radne skupine su upravljanje Strategijom vrednovanja te koordinacija svih aktivnosti u vezi s vrednovanjem europskih fondova.

Uz navedeno, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije u ulozi Koordinacijskog tijela nadležno je za pripremanje i ažuriranje metodoloških smjernica za provedbu vrednovanja na nacionalnoj razini te niz izvještaja o provedenim vrednovanjima, a sve s ciljem koordinacije i provedbe aktivnosti usmjerenih na razvojni potencijal i kulturu vrednovanja.

Vezano za provedbu vrednovanja, u ulozi Koordinacijskog tijela, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije priprema, ažurira i provodi Plan vrednovanja na razini Sporazuma o partnerstvu te ugovara i vodi projekte vrednovanja na razini Sporazuma o partnerstvu. Rezultati provedenih vrednovanja predstavljaju se pred Međuresornom evaluacijskom radnom skupinom i odborima za praćenje predmetnih (operativnih) programa, Europskom komisijom te prema potrebi Nacionalnim koordinacijskim odborom i njegovim tematskim pododborima.

Upravljačka tijela (operativnih) programa nadležna su za izradu i upravljanje planovima vrednovanja, ugovaranje i vođenje projekata vrednovanja za svoje (operativne) programe kao i za predstavljanje rezultata pred odborima za praćenje predmetnih (operativnih) programa. Za svaki (operativni) program upravljačka tijela uspostavila su evaluacijske upravljačke/radne skupine/upravljačke skupine za vrednovanje koje planiraju, prate i nadziru provedbu kako Plana, tako i samih vrednovanja.
 
Stoga je Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije u ulozi Upravljačkog tijela za Operativni program Konkurentnost i kohezija nadležno za izradu i upravljanje Planom vrednovanja Operativnog programa Konkurentnost i kohezija te ugovaranje i provedbu projekata vrednovanja u okviru navedenog operativnog programa. S tim ciljem osnovana je Upravljačka skupina za vrednovanje, kao ključna platforma za koordinaciju Plana vrednovanja na razini Operativnog programa Konkurentnost i kohezija te pokretač profesionalnog razvoja stručnjaka za vrednovanje u okviru Operativnog programa Konkurentnost i kohezija.
 
Regulatorni okvir na razini Europske unije
 
Osnovni okvir za vrednovanje ESIF u financijskom razdoblju 2014.-2020. definiran je  
Osnovni okvir za vrednovanje EU fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. definiran je  
 
Regulatorni okvir na razini Republike Hrvatske (RH)
 
  • Zakon o institucionalnom okviru za korištenje fondova Europske unije u Republici Hrvatskoj (Narodne novine, broj: 116/21)
  • Zakon o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih I investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014.-2020. (Narodne novine, broj: 92/14)
  • Uredba o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem Ulaganje za rast i radna mjesta (Narodne novine, broj: 107/14, 23/15, 129/15, 15/17)
  • Uredba o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole za provedbu programa kojima se podržava cilj „Europska teritorijalna suradnja“ u financijskom razdoblju 2014. – 2020. (Narodne novine, broj: 120/14)
  • Uredba o tijelima u Sustavu upravljanja i kontrole korištenja Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (Narodne novine, broj: 129/14)
  • Uredba o tijelima u Sustavu upravljanja i kontrole za provedbu Operativnog programa za pomorstvo i ribarstvo (Narodne novine, broj: 129/14)
 
Više informacija o vrednovanjima ESI fondova u Republici Hrvatskoj: